L’« État profond » macroniste : enquête sur un verrouillage méthodique des institutions

Un mercredi matin, en Conseil des ministres, un décret est signé. Personne n’en parle vraiment, sauf quelques spécialistes du droit administratif et deux ou trois députés qui grognent en commission. C’est pourtant ce genre de texte, publié en quelques lignes au Journal officiel, qui redessine en silence les rapports de force pour les années à venir. Depuis 2024, ce scénario s’est répété une bonne dizaine de fois : Conseil constitutionnel, Cour des comptes, Banque de France, Conseil d’État, Arcom, autorité de sûreté nucléaire. À chaque fois, un fidèle du président s’installe à un poste que personne ne pourra lui retirer avant plusieurs années, parfois jusqu’en 2031, parfois bien au-delà.

Nous avons voulu comprendre ce mécanisme, décret par décret, vote par vote. Ce que nous avons trouvé ne relève pas du fantasme : chaque nomination citée ici s’appuie sur un texte publié au Journal officiel, un compte rendu de vote parlementaire ou une décision de justice consultable. Ce genre de pratique n’est pas né avec Emmanuel Macron. François Mitterrand l’a fait en 1986 avant la première cohabitation, Nicolas Sarkozy s’y est essayé en 2012 avant l’alternance. Mais l’ampleur du dispositif actuel, le nombre d’institutions concernées et la durée des mandats verrouillés changent la donne. Voici ce que révèle, texte à l’appui, cette cartographie du pouvoir.

Le Conseil constitutionnel, verrou numéro un de la République

Tout commence en 2017, avec une affaire presque oubliée aujourd’hui. Richard Ferrand, alors ministre de la Cohésion des territoires, est visé par une enquête sur des subventions publiques versées aux Mutuelles de Bretagne, dont sa compagne était propriétaire des locaux loués à l’association. L’enquête est classée sans suite quelques mois plus tard par le parquet de Brest, placé sous l’autorité du parquet général de Rennes que dirige alors Véronique Malbec. Cette dernière deviendra, en 2022, membre du Conseil constitutionnel, nommée par… Richard Ferrand, devenu entre temps président de l’Assemblée nationale.

La boucle se referme en février 2025. Emmanuel Macron propose Richard Ferrand pour présider le Conseil constitutionnel, succédant à Laurent Fabius. Les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat auditionnent le candidat et votent le 19 février : 39 voix pour, 58 voix contre. Un rejet massif. Mais la Constitution prévoit, à l’article 13, qu’il faut atteindre les trois cinquièmes des suffrages exprimés pour bloquer une nomination présidentielle. Il en manque une seule. Richard Ferrand est nommé le lendemain et prête serment le 7 mars 2025. La sénatrice écologiste Mélanie Vogel avait pourtant appelé, en séance, le président de la République à renoncer à cette candidature. Les socialistes Boris Vallaud et Patrick Kanner avaient demandé la même chose sur les réseaux sociaux. Rien n’y a fait.

Ce mécanisme des trois cinquièmes, nous y reviendrons, car il structure presque toutes les nominations qui suivent. Retenez simplement qu’aujourd’hui, cinq des neuf membres du Conseil constitutionnel ont été nommés par Emmanuel Macron ou par des présidents d’assemblée qui lui sont proches, avec des mandats courant au moins jusqu’en 2031.

Amélie de Montchalin à la Cour des comptes : juge et partie ?

Le 11 février 2026, Emmanuel Macron nomme Amélie de Montchalin première présidente de la Cour des comptes. Elle prend ses fonctions le 23 février. Le problème saute aux yeux dès l’annonce : elle occupait jusque là le poste de ministre de l’Action et des Comptes publics, chargée d’élaborer et de faire voter les budgets de l’État. Or la Cour des comptes a précisément pour mission de juger la sincérité de ces mêmes budgets.

Éric Coquerel, président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, résume la difficulté sans détour : venir directement du ministère du Budget donne le sentiment d’être « juge et partie », notamment quand il s’agira de rendre un avis sur un budget qu’elle a préparé pour 2027. Un collectif de magistrats financiers publie une tribune dans Le Monde dénonçant une « faille institutionnelle ». Des sénateurs socialistes déposent une proposition visant à encadrer, pour l’avenir, la nomination du premier président de la Cour des comptes.

Pour désamorcer les critiques, la Cour des comptes annonce que sa nouvelle présidente s’abstiendra de participer aux débats concernant les organismes qu’elle a supervisés dans les trois dernières années, ainsi qu’à la certification des comptes de l’État pour 2025. Un aveu, d’une certaine façon, que le problème était réel. L’association Anticor saisit le Conseil d’État le 21 février 2026 pour demander l’annulation du décret de nomination. Le recours est examiné en avril, puis rejeté le 13 mai 2026, non pas sur le fond, mais parce que les requérants n’avaient pas « d’intérêt direct à agir ». Autrement dit, le juge administratif n’a jamais tranché la question du conflit d’intérêts. Amélie de Montchalin, quarante ans à peine, peut légalement rester à ce poste jusqu’en 2053.

Emmanuel Moulin, l’homme de l’Élysée à la Banque de France

Le parcours d’Emmanuel Moulin ressemble à une carte des lieux de pouvoir de la Ve République. Conseiller de Nicolas Sarkozy pendant la crise financière de 2008, directeur de cabinet de Christine Lagarde à Bercy, directeur général du Trésor, directeur de cabinet de Bruno Le Maire puis de Gabriel Attal, il devient secrétaire général de l’Élysée en avril 2025. Un an plus tard, en février 2026, le gouverneur en exercice de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, annonce son départ anticipé, plusieurs mois avant l’échéance normale de son mandat.

Emmanuel Macron propose alors Emmanuel Moulin pour lui succéder. Le vote des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, le 20 mai 2026, donne un résultat sans ambiguïté sur le plan politique : 52 voix pour, 58 voix contre. La nomination est rejetée en nombre de voix, mais, là encore, le seuil des trois cinquièmes n’est pas atteint. Le Conseil des ministres entérine la nomination le 27 mai, et Emmanuel Moulin prend ses fonctions le 2 juin 2026, pour un mandat de six ans, à la tête d’une institution censée être indépendante du pouvoir politique.

Lors de son audition, Éric Coquerel lui rappelle sans détour qu’il vient de quitter l’Élysée depuis moins d’un mois. La presse évoque par ailleurs un soutien actif de Nicolas Sarkozy auprès de plusieurs sénateurs Les Républicains pour faire passer cette nomination, une information relayée en commission des finances mais que nous n’avons pas pu vérifier de façon indépendante. Ce qui est établi, en revanche, c’est le résultat du vote, et la rapidité avec laquelle un secrétaire général de l’Élysée est devenu gouverneur de la banque centrale.

Marc Guillaume au Conseil d’État : le retour d’un fidèle après l’exil

Le Conseil d’État a une particularité qu’on oublie souvent : son président porte un titre honorifique, c’est le vice-président qui dirige réellement l’institution au quotidien. C’est ce poste que Marc Guillaume obtient le 6 mai 2026, pour prendre ses fonctions le 21 mai, en remplacement de Didier-Roland Tabuteau.

Marc Guillaume n’est pas un inconnu du sérail. Secrétaire général du gouvernement de 2015 à 2020, sous François Hollande puis sous Emmanuel Macron, il occupait depuis 2020 le poste de préfet de la région Île-de-France. Sa nomination au Conseil d’État était pressentie dès son départ du secrétariat général du gouvernement, mais elle avait été repoussée. L’hebdomadaire Marianne avait à l’époque relevé le décalage entre ce poste préfectoral, l’un des plus prestigieux du corps préfectoral, et une carrière qui n’avait jamais comporté d’expérience préfectorale ni de passage en cabinet ministériel. Cinq ans plus tard, la promesse se concrétise : Marc Guillaume dirige désormais la plus haute juridiction administrative du pays, celle qui valide ou censure les décrets du gouvernement et tranche les recours contre les nominations présidentielles.

Arcom, sûreté nucléaire, Banque de France : la carte complète des postes verrouillés

Deux autres nominations complètent ce tableau, moins commentées mais tout aussi structurantes. À l’Arcom, gendarme de l’audiovisuel et du numérique, Martin Ajdari est proposé par Emmanuel Macron le 28 novembre 2024. Le vote des commissions parlementaires, le 18 décembre, donne 47 voix pour et 36 contre. Il prend ses fonctions le 2 février 2025 pour un mandat de six ans, protégé par une loi organique de 2017 qui rend ce type de mandat irrévocable par le pouvoir politique, quelle que soit l’alternance à venir.

Dans le secteur du nucléaire, la fusion entre l’Autorité de sûreté nucléaire et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire donne naissance, au 1er janvier 2025, à l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection. Pierre-Marie Abadie, ancien directeur général de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, en devient le premier président, pour un mandat de six ans lui aussi non révocable. Son passé à l’Andra, porteur du très controversé projet d’enfouissement de déchets radioactifs Cigéo, avait suscité des réserves lors de son audition parlementaire, où le vote avait recueilli 44 voix favorables contre 17.

Pour visualiser l’ensemble de ces nominations et la durée de protection dont elles bénéficient, voici un tableau récapitulatif.

Pourquoi ces mandats sont quasiment impossibles à annuler

Deux mécanismes juridiques reviennent, presque à l’identique, dans chacune de ces histoires. Le premier est le fameux seuil des trois cinquièmes prévu par l’article 13 de la Constitution : pour bloquer une nomination présidentielle soumise à ce contrôle, il faut que l’addition des votes négatifs des deux commissions parlementaires atteigne 60 % des suffrages exprimés. Résultat concret : Richard Ferrand a été nommé alors que 58 parlementaires votaient contre lui et seulement 39 pour, Emmanuel Moulin avec 58 voix contre et 52 pour. Dans les deux cas, une majorité de rejet n’a suffi à rien.

Le second mécanisme se joue devant le juge administratif. Il ne suffit pas de démontrer qu’une nomination pose un problème éthique ou un conflit d’intérêts pour obtenir son annulation : il faut prouver un « intérêt direct à agir », c’est-à-dire que la nomination porte atteinte personnellement à la situation juridique du requérant. C’est ce qui a permis au Conseil d’État de rejeter, sans jamais l’examiner sur le fond, le recours d’Anticor contre la nomination d’Amélie de Montchalin. Le débat de fond sur le conflit d’intérêts n’a donc, à ce jour, jamais été tranché par un juge.

Un procédé qui a des précédents, mais pas à cette échelle

Il serait malhonnête de faire croire que ce genre de manœuvre est une invention macroniste. En mars 1986, avant la première cohabitation de la Ve République, François Mitterrand a théorisé et mis en œuvre la stratégie dite des « charrettes de combat », saturant les ambassades et directions publiques de cadres socialistes pour freiner les réformes à venir de Jacques Chirac. En 2012, Nicolas Sarkozy a procédé à un mouvement préfectoral comparable avant l’arrivée de la gauche au pouvoir.

Ce qui distingue la période actuelle, c’est le champ couvert. Les précédents concernaient surtout l’administration active, des préfectures, des ambassades, des postes que le pouvoir suivant pouvait relativement vite renouveler. Ici, ce sont des juridictions et des autorités de contrôle censées être indépendantes du pouvoir exécutif qui se retrouvent verrouillées, avec des mandats fixés dans le temps et parfois rendus irrévocables par la loi. L’Élysée, de son côté, s’est défendu à plusieurs reprises en évoquant une « polémique totalement infondée », rappelant que le pouvoir de nomination du président de la République est de nature constitutionnelle et que rien, dans ces textes, n’a été violé.

C’est bien là que se joue toute la tension. La loi a été respectée à la lettre, vote après vote, décret après décret. Mais à chaque fois, une majorité de parlementaires a exprimé son désaccord, et à chaque fois, ce désaccord s’est fait doubler d’une voix, d’un seuil, d’un recours jugé irrecevable. La démocratie française a peut-être trouvé son point aveugle : on peut y perdre un vote tout en gagnant la nomination.